Заключение Московского городского общества защиты природы по вопросу строительства участка автомагистрали «Солнцево-Бутово-Видное» в границах Ульяновского лесопарка

Галина Васильевна Морозова
Руководитель МГО защиты природы,
Заслуженный работник Москомархитектуры, лауреат премии Правительства Москвы в области охраны окружающей среды (2001, 2011)

Ульяновский лесопарк, в границах которого Правительством Москвы намечено строительство участка автомагистрали Солнцево-Бутово-Видное, включён в состав Москвы в 2012 г.

До 2012 г. Ульяновский лесопарк относился к лесному фонду, имел статус защитных лесов категории «лесопарковые зоны» и находился под защитой федеральных законов в области охраны окружающей среды, в частности – Лесного кодекса РФ, который основывается на следующих принципах (ст. 1):

«1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

2) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду».

Ульяновский лесопарк, как и все защитные леса, подлежал освоению только «в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями» (ст. 12), т.е. за ним было закреплено приоритетное экологическое целевое назначение. Размещение в его границах объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений, было запрещено (ст. 105 ч. 3 п. 5), а изменение границ, которое могло привести к уменьшению площади лесопарка, не допускалось (ст. 105 ч. 6).

При включении в границы Москвы Ульяновский лесопарк, как и другие леса лесного фонда, имевшие до того статус защитных лесов, был лишён этого статуса. Вместо того, чтобы сохранить статус защитных лесов и отнести все вошедшие в состав Москвы леса лесного фонда к категории «городские леса», при котором размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений, также запрещено (ст. 105 ч. 3 п. 5.1), Правительство Москвы воспользовалось специально введённой для него в ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» статьёй 4.5:

«1. Леса, которые ранее располагались на землях лесного фонда на территориях, включенных в состав внутригородской территории города федерального значения Москвы в результате изменения его границ, решениями уполномоченного органа исполнительной власти города федерального значения Москвы могут быть отнесены к зеленому фонду в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды».

Прямые запреты на размещение автомобильных дорог и других объектов капитального строительства в границах лесов лесного фонда, вошедших в состав территории Москвы, и на изменение границ, которое могло привести к уменьшению их площади, на эти леса более не распространялись.

Постановлением Правительства Москвы от 22 августа 2012 г. № 424-ПП (п. 1) «леса, входившие до 1 июля 2012 г. в состав лесного фонда и включённые в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границы между городом Москвой и Московской областью, утверждённого постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 560-СФ», были отнесены к зелёному фонду города Москвы. А «в целях выполнения средозащитных, климаторегулирующих, санитарно-гигиенических и рекреационных функций, оказывающих положительное влияние на экологическую обстановку и обеспечивающих благоприятные условия отдыха людей», земли, входящие в зелёный фонд города Москвы, были отнесены к особо охраняемой территории города Москвы – так называемой «особо охраняемой зелёной территории» (п. 3), на которой «запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением особо охраняемой зелёной территории» (п. 4). Строительство автомобильных дорог и других транспортных коммуникаций, а также инженерных сетей в перечень разрешённых на особо охраняемых зелёных территориях (далее – ООЗТ) видов деятельности включено не было (п. 5).

Такая ситуация сохранялась до конца 2014 г., когда постановлением Правительства Москвы от 22 октября 2014 года № 616-ПП на ООЗТ было разрешено «Строительство, реконструкция и эксплуатация линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), трубопроводов, автомобильных дорог, железнодорожных линий и других линейных объектов, а также зданий, строений, сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов» – «в соответствии с … постановлением Правительства Москвы от 16 ноября 2010 года № 1019-ПП «О создании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы», решением Градостроительно-земельной комиссии города Москвы (протокол от 28 августа 2014 года № 28)». При этом юридический статус Градостроительно-земельной комиссии города Москвы (далее – ГЗК) и легитимность его решений до настоящего времени остаются более чем сомнительными.

ГЗК была создана в 2010 г. «в целях оперативного рассмотрения вопросов в области градостроительства, использования земельных участков, предназначенных под строительство (реконструкцию) градостроительных объектов, совершенствования порядка реализации инвестиционных проектов на территории города Москвы» (п. 1 постановления Правительства Москвы от 16 ноября 2010 года № 1019-ПП, ред. от 11.08.2017), там же (приложение 1, часть 1, абз. 1) – «для оперативного решения вопросов в области градостроительной деятельности, инвестиционной деятельности, земельных отношений, осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства, проведения работ по сохранению недвижимых объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия». Органом исполнительной власти города Москвы ГЗК не является (Устав города Москвы, Закон города Москвы «О Правительстве города Москвы»), тем не менее, её решения носят не рекомендательный, а обязательный характер. При этом решения ГЗК правовыми актами города Москвы не являются (ч. 1 ст. 9 Устава города Москвы), что даёт основание не применять к ним ч. 7 ст. 9 Устава: «В случае противоречия закону города Москвы иных правовых актов города Москвы действует закон города Москвы».

Таким образом, размещение объекта капитального строительства – автомагистрали «Солнцево – Бутово – Видное» в границах ООЗТ «Ульяновский лесопарк» разрешено постановлением Правительства Москвы от 22 октября 2014 года № 616-ПП, которым в постановления Правительства Москвы от 22 августа 2012 года № 423-ПП и № 424-ПП были внесены изменения, разрешающие «строительство, реконструкция и эксплуатация линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), трубопроводов, автомобильных дорог, железнодорожных линий и других линейных объектов, а также зданий, строений, сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов» в границах ООЗТ – несмотря на то, что все они на всей их площади предназначены «для выполнения средозащитных, климаторегулирующих, санитарно-гигиенических и рекреационных функций, оказывающих положительное влияние на экологическую обстановку и обеспечивающих благоприятные условия отдыха людей».

Однако при принятии данного решения Правительство Москвы проигнорировало факт отнесения Ульяновского лесопарка и других лесов, включённых в состав территории Москвы в 2012 г., к зелёному фонду города Москвы (п. 1 постановления Правительства Москвы от 22 августа 2012 г. № 424-ПП). Официальное отнесение этих лесов к зелёному фонду города Москвы обеспечивает их защиту федеральным законодательством в области охраны окружающей среды, имеющим приоритет над законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, а значит – и города Москвы.

Понятие «зелёный фонд городских поселений» как «совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, … и других озеленённых территорий в границах этих поселений» введено ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 61 ч. 1). «Охрана зелёного фонда городских … поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зелёного фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды» (ст. 61 ч. 2 абз. 1). Это однозначно закрепляет за территориями, образующими зелёный фонд, приоритетное экологическое целевое назначение. Поэтому «на территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения» (ст. 62 ч. 2 абз. 2).

Экологическая эффективность конкретной лесной территории, в том числе – Ульяновского лесопарка как территории зелёного фонда города Москвы, т.е. выполнение ею «функций экологического, санитарно-гигиенического … назначения», находится в прямой зависимости от общей площади этой территории, занятой лесной и другой растительностью площади в её границах, а также от состава, возраста и структуры лесных сообществ и их состояния (степени антропогенной нарушенности); при этом устойчивость леса к внешним негативным факторам, в том числе – антропогенным, напрямую зависит от его биоразнообразия.

Строительство и последующая эксплуатация автомобильной дороги «Солнцево – Бутово – Видное» внутри Ульяновского лесопарка будет сопровождаться следующими негативными для природы действиями и последствиями:

  • нарушением территориальной целостности и фрагментацией его природного комплекса, что всегда сопровождается снижением устойчивости природного комплекса к внешним негативным, прежде всего – антропогенным воздействиям, а в результате приводит к ослаблению и даже деградации образующих его лесных и других природных сообществ

  • уменьшением в границах лесопарка экологически эффективной площади, занятой лесной и иной растительностью поверхностей, и, соответственно, уменьшением продуцирующей зелёной биомассы;

  • заменой экологически эффективных, т.е. занятых растительностью поверхностей на экологически вредные асфальтовые покрытия;

  • появлением внутри лесного массива экологически опасного объекта – источника сильного негативного воздействия на его природный комплекс и биоразнообразие: загрязнения воздуха, растительности и почв выбросами автотранспорта, пылью от стирания асфальта и автомобильных покрышек при движении автотранспорта, вредными для всего живого выделениями асфальта в жаркую погоду, противогололёдными реагентами в позднеосенний, зимний и ранневесенний периоды; светового и постоянного шумового загрязнения; изменения микроклимата в зоне автодороги; засорения прилегающих к ней лесных участков чужеродными и/или рудеральными, т.е. несвойственными лесу растениями, нарушающими процессы естественного развития и функционирования лесных сообществ. Как показали исследования, проведённые для раздела ОВОС в составе проектной документации по реконструкции МКАД в 1995 г., негативное воздействие пересекающих лесные массивы автомагистралей на их природный комплекс и биоразнообразие распространяется на 50 и более метров от обочин дороги;

  • ослабление, деградация и, соответственно, снижение экологической эффективности леса под негативным воздействием перечисленных выше антропогенных факторов;

  • снижение природного биологического разнообразия территории и, как следствие, снижение устойчивости лесного массива Ульяновского лесопарка к негативным воздействиям городской среды;

  • резкое ухудшение условий для отдыха на периферийных участках Ульяновского лесопарка в зоне строительства и эксплуатации автомагистрали, увеличение рекреационных нагрузок на срединные участки леса – со всеми вытекающими из этого негативными для его природного комплекса последствиями.

Таким образом, следует признать, что строительство на территориях зелёного фонда города Москвы, в том числе – в Ульяновском лесопарке, автомобильных дорог и других капитальных объектов, которое сопровождается вырубкой леса, однозначно относится к запрещённым федеральным законодательством видам деятельности, поскольку оно оказывает «негативное воздействие на указанные территории и препятствует осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения».

Конституцией РФ установлен приоритет федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, каковым является города Москва, над законами и иные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации по этим предметам (ст. 76 ч.ч. 2 и 5). Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72 ч. 1 п. д). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 ч. 2). Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты города Москвы не могут противоречить ФЗ «Об охране окружающей среды». И это означает, что законы города Москвы и постановления Правительства Москвы, разрешившие размещение и строительство автодороги «Солнцево – Бутово – Видное» в границах Ульяновского лесопарка – территории зелёного фонда города Москвы – подлежат отмене как противоречащие федеральному закону и, соответственно, нарушающие Конституцию РФ.

Кроме прямого нарушения требований ст. 61 ФЗ «Об охране окружающей среды», решение Правительства Москвы о размещении и строительстве автомагистрали в границах Ульяновского лесопарка может не соответствовать требованиям федерального законодательства в части охраны занесённых в красную книгу объектов животного и растительного мира и среды их обитания на территории Ульяновского лесопарка.

ФЗ «Об охране окружающей среды (ст. 60 ч. 1) запрещает деятельность, ведущую к сокращению численности занесённых в красные книги объектов растительного и животного мира и ухудшающую среду их обитания.

ФЗ «О животном мире» (ст. 24 ч. 2) не допускает действия, которые «могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги». Кроме того, этот закон (ст. 22) обязывает «при размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, … и осуществлении других видов хозяйственной деятельности» предусматривать и проводить «мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции», а также «при размещении, проектировании и строительстве .., шоссейных, … и других транспортных магистралей, …» разрабатывать и осуществлять «мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки».

В зоне негативного воздействия строительства и последующей эксплуатации автомобильной дороги через Ульяновский лесопарк могут оказаться местообитания объектов животного и растительного мира, занесённых в Красную книгу Московской области, действие которой на территории ТиНАО города Москвы распространено постановлением Правительства Москвы от 19 февраля 2013 г. № 79-ПП «О Красной книге города Москвы». На территории Ульяновского лесопарка, как следует из Красной книги Московской области и дополнительно представленных материалов, обитают по меньшей мере 8 видов наземных позвоночных животных – пресмыкающихся, птиц и млекопитающих – из Красной книги Московской области.

Зная практику проектирования в Москве, можно предположить, что при выборе трассы и проектировании автодороги через Ульяновский лесопарк инвентаризация краснокнижных объектов животного и растительного мира и выявление их местообитаний в зоне проектирования не проводились, тем более – не проводилась инвентаризация животного мира, необходимая для соблюдения требований ст. 22 ФЗ «О животном мире». Между тем, такие работы должны проводиться в зимний период (учёт млекопитающих по следам) и в весенне-летний период (учёт беспозвоночных животных, пресмыкающихся, птиц, растений и грибов). В отсутствие достоверных данных о флоре и фауне Ульяновского лесопарка в зонах строительства автодороги и её влияния на растительный и животный мир лесопарка невозможно разработать эффективные мероприятия «по охране растительного и животного мира, в том числе: мероприятия по сохранению среды обитания животных, путей их миграции, доступа в нерестилища рыб» и составить «карту-схему с указанием размещения линейного объекта и … мест обитаний животных и растений, занесённых в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации», которые требуется и постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 (ред. от 21.04.2018) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» (п. 40).

В отсутствие таких данных и в связи с невозможностью по этой причине получить объективную оценку воздействия проектируемой автодороги на такие компоненты окружающей среды как растительный и животный мир следует руководствоваться следующим принципом осуществления хозяйственной и иной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду, установленным ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 3) – «презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности». Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности применительно к рассматриваемой проблеме строительства автодороги на территории зелёного фонда города Москвы – ООЗТ «Ульяновский лесопарк» – и её негативного воздействия на краснокнижных животных и растений означает, что любая планируемая и проектируемая деятельность здесь признаётся экологически опасной, причиняющей вред природным комплексам и объектам – представленным здесь лесным и другим природным и природоподобным сообществам, объектами растительного и животного мира, в том числе краснокнижным, и их местообитаниям – до тех пор, пока не будет обоснована и доказана её безопасность для природы или допустимость оказываемого воздействия.

Выводы и рекомендации:

  1. Размещение и проектирование автодороги в границах Ульяновского лесопарка как территории зелёного фонда города Москвы с приоритетным экологическим целевым назначением осуществлено в нарушение ст. 61 ФЗ «Об охране окружающей среды».

  2. Строительство и эксплуатация автодороги в границах Ульяновского лесопарка как территории зелёного фонда города Москвы будут осуществляться в нарушение ст. 61 ФЗ «Об охране окружающей среды».

  3. Законы города Москвы и постановления Правительства Москвы, допустившие и допускающие размещение, проектирование и строительство автодороги в границах Ульяновского лесопарка – территории зелёного фонда города Москвы с приоритетным экологическим целевым назначением – не соответствует требованиям ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 61) и, соответственно, нарушает ч. 2 ст. 76 Конституции РФ «В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». В этой связи указанные правовые акты города Москвы подлежат отмене.

  4. Правительству Москвы необходимо пересмотреть все решения о строительстве автомобильных дорог и иных капитальных объектов в границах лесных массивов ТиНАО, которые до 2012 г. относились к лесному фонду РФ. Сохранение нынешней политики по отношению к ним является угрозой экологической безопасности всей Москвы и нарушением конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.